Основное обсуждение рассматриваемого в статье вопроса состоится на Деловом завтраке «ЦБП – вектор развития» и заседании Комиссии «ОПОРЫ РОССИИ» по целлюлозно-бумажной промышленности 15 июня в Москве (ссылка на регистрацию). 

Видеообзор статьи доступен на VK и YouTube. 

Снова приходится возвращаться к вопросам исполнения расширенной ответственности производителей в части применения понижающего коэффициента при использовании вторичного сырья. 

Снова приходится напоминать, что цель механизма РОП – не сбор денег с производителей товаров, а повышение уровня цикличности экономики; что экологический сбор – не налог на материалы и объемы производства, а инструмент регулирования, что инструменты РОП работают только вместе, а попытка их разделить полностью лишает смысла всю систему; что РОП работает только в экономике в целом, а не в отдельных отраслях.

Да, опять речь идет об актах утилизации и подтверждении вторичного сырья для применения понижающего коэффициента к нормативу утилизации. И никуда не исчезает специфика целлюлозно-бумажной промышленности и, в частности, сегмента производства бумажной упаковки: утилизаторам, перерабатывающим вторичное бумажное сырье, но не выпускающим товары из перечня РОП, не нужен понижающий коэффициент; а производители товаров из перечня РОП, кровно заинтересованные в понижающем коэффициенте, часто не имеют утилизационных мощностей. 

Позиция регуляторов не изменилась: или – или. Если утилизатор оформил подтверждение доли вторичного сырья, то акт утилизации он выписать не может – и наоборот, если утилизатор оформил акт утилизации, то объем, на который оформлен акт, должен быть вычтен из расчета доли вторичного сырья. 

Ярким примером здесь может служить производство упаковки из формованной бумажной массы (пульперкартона). Такая упаковка на сто процентов производится из вторичного сырья. Производитель упаковки из ФБВ, таким образом, имеет возможность полностью закрыть свою ответственность по обеспечению утилизации за счет понижающего коэффициента. И этот способ для производителя гораздо проще, чем оформлять акт утилизации в своих интересах: вступление в реестр подтверждений, предусмотренный постановлением Правительства России от 30.12.2024 г. № 1991, оказалось существенно проще, чем вступление в реестр утилизаторов по постановлению от 23.12.2023 № 2400. Подтвердить долю вторичного сырья в произведенной продукции требуется один раз в год, утилизатор же обязан подавать отчетность ежеквартально. И если результат у подтверждения доли вторичного сырья и оформления акта утилизации в своих интересах одинаков – производитель полностью закрывает свои обязательства по обеспечению утилизации, – то рациональный исполнитель выберет подтверждение доли вторичного сырья – вариант, где меньше бумаг, меньше бюрократии, меньше общения с государственными органами. 

Но если производитель, во-первых, закрыл свои обязательства подтверждением доли вторичного сырья, во-вторых, с точки зрения регуляторов, уже не имеет права оформить акты утилизации в интересах сторонних лиц, то каков смысл его пребывания в реестре утилизаторов? Только улучшать отчетность Росприроднадзору? 

Другой пример – производитель макулатурных тарных картонов, не имеющий производства упаковки. Тарные картоны не включены в перечень продукции, подлежащей обязательной утилизации, производитель тарных картонов не имеет обязательств в рамках РОП. В интересах своих клиентов, производителей упаковки, он может подтвердить долю вторичного сырья в своей продукции, но при этом лишится возможности оформить акты утилизации в интересах третьих лиц. Акты утилизации приносят производителю тарных картонов дополнительный доход; лишаясь возможности оформить акты утилизации, производитель тарных картонов этот доход теряет. Очевидный выбор – либо отказаться от подтверждения доли вторичного сырья, либо перевести это подтверждение на платную основу. 

И предпосылки для такого решения уже сложились: ориентируясь на позицию регуляторов, покупатели тарных картонов, они же производители упаковки, заинтересованы в получении понижающего коэффициента и требуют от утилизаторов – производителей макулатурных тарных картонов – гарантий, что на отгруженные в их адрес объемы не будут оформлены акты утилизации.

Подобные требования не основаны ни на чём, кроме страха покупателей тарных картонов перед Росприроднадзором – который когда-то может найти выписанный поставщиком акт утилизации на объем, примерно похожий на поставленный покупателю, и в результате покупателю не зачтут понижающий коэффициент к нормативу утилизации, выставят и якобы незаконно не уплаченный экосбор, и штраф за неуплату.

Опять необходимо напомнить, что оплата услуг утилизации связана исключительно с тем, что лицо, обязанное обеспечить утилизацию своего товара, не имеет утилизационных мощностей и поручает утилизацию стороннему исполнителю – утилизатору, состоящему в реестре. А услуга оказывается на возмездной основе. И даже более того: утилизация – общественно значимая услуга, поскольку утилизатор предотвращает отправку ценных материалов на полигон, возвращая ресурсы в хозяйственный оборот. Поэтому утилизатор имеет полное право и все законные основания рассчитывать на получение платы за утилизацию. А если покупатель продукции утилизатора лишает утилизатора источника доходов, как должен поступить рациональный участник экономической деятельности? Найти другой источник дохода. Проще всего – повысить покупателю цену на размер платы за утилизацию. Как повышение цен на сырье отразится на конкурентоспособности производителя упаковки? Однозначно не улучшит. 

Единственным сколь-нибудь обоснованным аргументом в пользу позиции регуляторов выглядит ссылка на второй абзац пункта 15 статьи 24.2-1 закона 89-ФЗ: «При расчете понижающего коэффициента производителем товара не учитывается масса вторичного сырья, которое в соответствии с перечнем, указанным в пункте 6 (постановление Правительства России от 23.12.2023 № 2394, «конвертер» – Лига ПМ) настоящей статьи, является товаром (продукцией), который может быть произведен при утилизации отходов от использования товаров в целях исполнения обязанности по обеспечению самостоятельной утилизации отходов от использования товаров, и масса которого учтена в качестве обеспечения исполнения самостоятельной утилизации отходов от использования товаров». Таким вторичным сырьем – товаром, произведенным в результате утилизации – в соответствии с указанным постановлением считаются:

• Резиновая крошка, полученная из изношенных шин, 38.32.34.100;

• Резиновая крошка, полученная из вулканизированных отходов резинотехнических изделий, 38.32.34.200;

• Сырье вторичное, содержащее драгоценные металлы, 38.32.21;

• Лом и отходы стальные, 38.32.22.110;

• Сырье вторичное, содержащее медь, 38.32.23;

• Сырье вторичное, содержащее никель, 38.32.24;

• Сырье вторичное, содержащее алюминий, 38.32.25;

• Сырье вторичное, содержащее прочие металлы, 38.32.29;

• Сырье вторичное стекла, 38.32.31;

• Сырье вторичное пластмассовое, 38.32.33.

Перечень вторсырья, получаемого в результате утилизации, исчерпывающий. Сортировка отходов бумаги и картона с получением вторичного бумажного сырья из кодировки ОКПД 2 38.32.32 не является утилизацией. Вторичное бумажное сырье не является продуктом утилизации. Какие-либо основания уменьшать объем вторичного сырья, использованного в производстве бумажной упаковки или бумажных изделий, на какие-либо значения – отсутствуют.

На уровне отрасли ситуация складывается еще более драматично. Упаковка из гофрированного картона на 70% изготавливается из продуктов переработки вторичного сырья – макулатурных тарных картонов. С точки зрения регуляторов, только этот объем – 70% объема выпуска – может быть закрыт либо подтверждением доли вторичного сырья, либо актами утилизации. 

В 2027 году норматив утилизации упаковки вырастет до 100%. То есть в следующем году за 30% объема выпущенной упаковки производителям придется уплатить экологический сбор. И основная часть выплат ляжет на производителей упаковки, интегрированных с производителями целлюлозных тарных картонов. 

Интегрированные производства упаковки – основной канал сбыта целлюлозных тарных картонов на внутреннем рынке. Такие производства формируют основную долю спроса на целлюлозные тарные картоны. При этом, по заявлению самих же производителей целлюлозных картонов, реальная потребность в целлюлозных тарных картонах составляет не более 3–5% совокупного объема потребления тарных картонов. 

Соответственно, рост издержек, связанных с выплатой экологического сбора, вынудит интегрированные производства упаковки менять поставщиков сырья. Спрос на целлюлозные тарные картоны на внутреннем рынке резко понизится. Возможности перенаправить дополнительные объемы целлюлозных тарных картонов на внешние рынки отсутствуют. Сокращение сбыта приведет к ухудшению положения целлюлозно-бумажных комбинатов, вплоть до банкротства. 

В краткосрочной перспективе это сыграет на руку производителям макулатурных тарных картонов, которые смогут повысить свою долю на внутреннем рынке с нынешних 70% до 90% и более. Однако уменьшение поступления первичного волокна в общий материальный баланс бумажного производства приведет к устойчивому падению качества бумажного волокна и невозможности производства целого ряда наименований бумажной продукции, в первую очередь, тарных картонов. Дефицит качественного сырья приведет к взрывному росту цен на макулатуру, переработчики макулатуры вследствие дефицита сырья и резкого роста издержек также начнут останавливать выпуск продукции и платежи контрагентам, включая поставщиков инфраструктурных и коммунальных услуг, финансовые институты. 

Таким образом, недальновидная позиция регуляторов – либо подтверждение доли вторсырья, либо акт утилизации и ни в коем случае не одновременное использование двух этих инструментов – влечет совершенно очевидные, без всякого преувеличения, катастрофические последствия для целлюлозно-бумажной промышленности, в настоящее время занимающей лидирующие позиции по уровню цикличности: потеря конкурентоспособности бумажной упаковки; обрушение внутреннего спроса на целлюлозные тарные картоны, остановка и банкротство целлюлозно-бумажных комбинатов; разрушение сырьевой базы бумажных производств. 

Причиной сложившейся ситуации является, в первую очередь, непонимание регуляторами целей и смысла механизма расширенной ответственности производителей, а также рассогласование целей, задач и методов у ведомств, занятых администрированием РОП. Росприроднадзор стремится максимально нарастить поступления экологического сбора – забыв, что экологический сбор — это не налог, а стимулирующая мера; Министерство промышленности и торговли администрирует понижающий коэффициент, однако ресурса министерства на качественное администрирование катастрофически не хватает. О целях механизма расширенной ответственности производителей не вспоминает ни одно, ни другое ведомство, а единое управление механизмом РОП и шире – процессами трансформации экономики к модели замкнутого цикла – отсутствует.

Вопросов намного больше, чем ответов и чем путей выхода из сложившейся совершенно абсурдной ситуации.

Появляются предложения полностью отказаться от использования понижающего коэффициента к нормативу утилизации. Тогда производители гофрокартона из целлюлозных и макулатурных слоев окажутся в равном положении – однако РОП касается не только целлюлозно-бумажной промышленности, а от других отраслей также ожидается расширение использования вторичного сырья. И это не чья-то прихоть, а насущная необходимость: использование вторичных ресурсов и вторичного сырья обеспечивает сырьевой профицит и позволяет сдерживать цены на продукцию отраслей, активно применяющих вторичное сырье. Достаточно указать, что высокая доля вторичного сырья в упаковке из гофрированного картона обеспечила стабильность цен на нее на протяжении последних четырех лет, несмотря на все потрясения в экономике страны.

Есть вариант отказаться от понятия «промежуточного продукта», введенного в постановление № 1991, в первую очередь, для защиты интересов производителей товаров из перечня РОП, не имеющих собственных утилизационных мощностей. В приложении к целлюлозно-бумажной промышленности это решение обеспечит выраженное конкурентное преимущество структурам, интегрированным с производством макулатурных тарных картонов, то есть с утилизаторами. Независимые производители упаковки лишатся возможности использовать понижающий коэффициент к нормативу утилизации и столкнутся с существенным ростом издержек. С высокой вероятностью существенная часть независимых производителей упаковки уйдет с рынка, в результате упадет спрос на тарные картоны, что ударит уже по производителям тарных картонов.

И лежащее на поверхности решение – действовать в соответствии с существующей нормативной базой, позволить утилизаторам в полной мере реализовать права и возможности, предоставленные им действующим законодательством. Но и необходимо вспомнить и запустить в работу третий инструмент РОП, который в нынешней суете оказался забытым – субсидии за счет средств экологического сбора.

Финансовая поддержка утилизаторам за счет средств экосбора предусмотрена законом 89-ФЗ. Постановление о порядке и условиях предоставления средств экологического сбора принято в урезанном и потому не работающем виде – из него совершенно непонятно, каким образом финансовая поддержка должна доходить до утилизаторов. Чтобы средства экологического сбора дошли до утилизаторов, необходимо регламентировать взаимодействие утилизаторов и ППК РЭО в этом вопросе.

Закон устанавливает направление использования средств экологического сбора – это:

Во исполнение данного положения закона Правительство приняло постановление от 25.03.2022 № 467, однако принято оно в откровенно половинчатом виде. Средствами экологического сбора распоряжается Минприроды, получать средства и распределять их между утилизаторами обязана ППК РЭО. Взаимодействие Минприроды и ППК РЭО в постановлении описано, однако каким образом ППК РЭО получает заявки на предоставление поддержки утилизаторам, как контролирует использование утилизаторами полученных средств – это в постановлении никак не отражено. 

А без перераспределения средств экологического сбора в пользу цикличных отраслей в принципе теряется регуляторный смысл экосбора. Как уже было упомянуто, утилизация – общественно значимая услуга, поскольку утилизатор возвращает ценные материалы в хозяйственный оборот, предотвращает рост свалок. Поэтому утилизация должна быть обязательно оплачена – либо по договорам, либо субсидиями за счет средств экологического сбора. Даже в послании Президента Федеральному Собранию был упомянут принцип «загрязнитель платит», но кто такой загрязнитель? Если производитель товара использует материал, на 80% поступающий во вторичную переработку, уместно ли считать такого производителя «загрязнителем»? При этом обязанность обеспечить утилизацию товара за ним сохраняется. 

Вернемся к сегментам тарных картонов и упаковки из гофрокартона, который на 70% состоит из вторичного сырья. Производители макулатурных тарных картонов подтверждают использование вторичного сырья на 70% массы тарных картонов и на те же 70% потребления тарных картонов оформляют акты утилизации. Оставшиеся 30% ответственности за утилизацию упаковки производители упаковки закрывают актами утилизации, в распоряжении переработчиков макулатуры остаются акты на 40% объема производства упаковки. И эти сорок процентов должны быть оплачены – средствами экосбора, уплаченного производителями и переработчиками материалов, которые не извлекаются из общего потока отходов, не собираются, не поступают во вторичную переработку, по любым причинам. 

Цикличные материалы закрепляют свои конкурентные преимущества; нецикличные материалы вытесняются с рынка. Поступление средств экосбора производителям цикличных материалов формирует инвестиционный фонд для наращивания производственных мощностей. Нецикличные материалы фактически сами оплачивают свое вытеснение с рынка.

Только синергия трех инструментов РОП – экологического сбора, понижающего коэффициента к нормативу утилизации, субсидии утилизаторам – обеспечит трансформацию экономики к модели замкнутого цикла. А циклическая экономика – это конкурентная экономика, это устойчивая экономика, это экономика низкой инфляции.