Назад
38
Нормативное определение понятия «объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду» требует переработки, поскольку не способствует формированию эффективной практики правоприменения, приводит к коллизиям и спорам между лицами, эксплуатирующими объекты, и надзорными органами, а также к вовлечению в сферу регулирования объектов, не оказывающих негативного воздействия.
D.M. Mishukov
Industrial Ecology Law Centre, Ltd. Bld. 7, 32, Bolshaya Dmitrovka str., Moscow, Russia
Legal definition of the concept “an object that has a negative impact on the environment” requires reworking** since it does not contribute to the formation of effective law enforcement practice, leads to legal issues and disputes between industrial enterprises operating facilities and supervisory authorities, as well as to the involvement in the scope of regulation of objects that do not have a negative impact on the environment.
В ст.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» [1] установлено нормативное определения понятия «объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду» – объект капитального строительства и (или) другой объект, а также их совокупность, объединенные единым назначением и (или) неразрывно связанные физически или технологически и расположенные в пределах одного или нескольких земельных участков.
Введение определения указанного понятия и норм, регламентирующих вопросы постановки объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (далее – объект НВОС), их категорирования в зависимости от уровня воздействия на окружающую среду было направлено на формирование дифференцированного подхода к государственному регулированию (от категории зависит система нормирования воздействия объекта НВОС на окружающую среду, вид экологической разрешительной документации, необходимость внедрения наилучших доступных технологий, частота проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий), в том числе, с учетом риск-ориентированного подхода.
Однако складывающаяся правоприменительная практика выявила существенные недостатки, обусловленные, прежде всего, несовершенством определения понятия «объект НВОС», выражающемся в следующем.
Таким образом, объекты НВОС, в отношении которых оформлена разрешительная экологическая документация, и обеспечивается соблюдение установленных в данной разрешительной документации нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, в силу закона не являются объектами, оказывающими негативное воздействие.
Объекты НВОС, относящиеся к I категории (объекты, оказывающие значительное воздействие на окружающую среду), также не во всех случаях корректно относить к оказывающим негативное воздействие, поскольку к ним применяется система технологического нормирования (в отношении части нормируемых веществ), так как из п.2 ст.21 Федерального закона «Об охране окружающей среды» [1] следует вывод, что соблюдение технологических нормативов не обязательно должно обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды.
В соответствии со ст.131.1 Гражданского кодекса РФ [2] недвижимой вещью, участвующей в обороте как единый объект, может являться единый недвижимый комплекс – совокупность объединенных единым назначением зданий, сооружений и иных вещей, неразрывно связанных физически или технологически, в том числе линейных объектов (железные дороги, линии электропередачи, трубопроводы и другие), либо расположенных на одном земельном участке, если в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество зарегистрировано право собственности на совокупность указанных объектов в целом как одну недвижимую вещь.
При этом необходимо отметить, что в гражданском законодательстве подобный подход реализован в целях регламентации имущественных прав на объекты права собственности, иных вещных прав, и основан на принципах диспозитивности – предоставляя право регистрации совокупности объектов как единой недвижимой вещи.
Однако правоприменительная практика, связанная с идентификацией объектов НВОС, показывает, что зачастую уполномоченные органы государственной власти в отсутствие законодательно установленных определений понятий «неразрывная технологическая и физическая связанность», «единство назначения», критериев их определения, препятствуют регистрации объектов НВОС или актуализации сведений о них, основываясь на субъективной оценке.
Предъявляются требования по отдельным объектам хозяйственной деятельности, не оказывающим существенного воздействия на окружающую среду (например, офисные (административные) здания, склады, общежития сотрудников (вахтовые поселки), по их «присоединению» к эксплуатируемым тем же юридическим лицом объектам НВОС других категорий, что нарушает принципы равноправия и справедливости.
Так, самостоятельный офисный центр в населенном пункте, как правило, относится к объектам НВОС III или IV категории. Если же в аналогичном по назначению и степени воздействия на окружающую среду здании работают специалисты предприятия, имеющего производственные объекты, относящиеся к I категории, то в случае постановки на государственный учёт «единого объекта НВОС» административное здание будет в составе объекта I категории, и к нему будет применяться соответствующее регулирование.
Данное положение усугубилось после 01.09.2022 в связи с вступлением в силу Правил создания и ведения государственного реестра объектов НВОС, утвержденных постановлением Правительства РФ от 07.05.2022 № 830 [3], где предусмотрены полномочия органов государственной власти, уполномоченных на ведение данного реестра, вносить корректировку в сведения государственного реестра объектов НВОС в случае выявления на основании мнения должностного лица органа государственной власти возникновения или утраты неразрывной технологической, физической связанности или единства назначения объектов НВОС, что приведет к принудительному объединению отдельных объектов или разделению совокупности объектов НВОС.
В этой связи важно дополнительно зафиксировать право лица, эксплуатирующего объекты НВОС, самостоятельно идентифицировать свои объекты. Вывод о наличии данного права следует из положений Федерального закона «Об охране окружающей среды» и поддерживается в значительном количестве судебных решений, однако отсутствие конкретной нормы влечет возникновение споров между лицами, эксплуатирующими объекты НВОС, и органами государственной власти.
Подобное изменение более полно отражает суть регулируемых правоотношений и конкретизирует наличие объектов не тех, которые изначально оказывают негативное воздействие, а тех, к которым должны применяться меры государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды с использованием существующих мер в части нормирования воздействия, оформления разрешительной документации и проч.
В связи с указанным предлагается следующее определение понятия «объект экологического регулирования» – объект капитального строительства или иной стационарный объект, в результате эксплуатации которого осуществляются выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух и (или) сбросы загрязняющих веществ в водные объекты в количестве (массе, объеме), превышающем установленные Правительством Российской Федерации пороговые значения, или объект, на котором осуществляется утилизация и/или размещение отходов.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Российская газета. 1994. № 238-239.
3. Постановление Правительства РФ от 7 мая 2022 г. № 830 «Об утверждении Правил создания и ведения государственного реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду» // Собрание законодательства РФ. 2022. № 20. Ст. 3295.
D.M. Mishukov
Industrial Ecology Law Centre, Ltd. Bld. 7, 32, Bolshaya Dmitrovka str., Moscow, Russia
Legal definition of the concept “an object that has a negative impact on the environment” requires reworking** since it does not contribute to the formation of effective law enforcement practice, leads to legal issues and disputes between industrial enterprises operating facilities and supervisory authorities, as well as to the involvement in the scope of regulation of objects that do not have a negative impact on the environment.
В ст.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» [1] установлено нормативное определения понятия «объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду» – объект капитального строительства и (или) другой объект, а также их совокупность, объединенные единым назначением и (или) неразрывно связанные физически или технологически и расположенные в пределах одного или нескольких земельных участков.
Введение определения указанного понятия и норм, регламентирующих вопросы постановки объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (далее – объект НВОС), их категорирования в зависимости от уровня воздействия на окружающую среду было направлено на формирование дифференцированного подхода к государственному регулированию (от категории зависит система нормирования воздействия объекта НВОС на окружающую среду, вид экологической разрешительной документации, необходимость внедрения наилучших доступных технологий, частота проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий), в том числе, с учетом риск-ориентированного подхода.
Однако складывающаяся правоприменительная практика выявила существенные недостатки, обусловленные, прежде всего, несовершенством определения понятия «объект НВОС», выражающемся в следующем.
1. Не любое воздействие объектов промышленности на окружающую среду является негативным.
В вышеуказанном Федеральном законе [1] под негативным воздействием на окружающую среду понимается воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды. В свою очередь, в отношении объектов НВОС устанавливаются, в частности, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду – нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды.Таким образом, объекты НВОС, в отношении которых оформлена разрешительная экологическая документация, и обеспечивается соблюдение установленных в данной разрешительной документации нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, в силу закона не являются объектами, оказывающими негативное воздействие.
Объекты НВОС, относящиеся к I категории (объекты, оказывающие значительное воздействие на окружающую среду), также не во всех случаях корректно относить к оказывающим негативное воздействие, поскольку к ним применяется система технологического нормирования (в отношении части нормируемых веществ), так как из п.2 ст.21 Федерального закона «Об охране окружающей среды» [1] следует вывод, что соблюдение технологических нормативов не обязательно должно обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды.
2. Промышленные объекты зачастую состоят из нескольких взаимосвязанных или независимых элементов (отдельные здания, сооружения, технологические установки и проч.).
С учетом этой особенности законодатель, по всей видимости, определяя, что объектом НВОС может являться «совокупность объектов, объединенных единым назначением и (или) неразрывно связанные физически или технологически», действовал по аналогии с конструкцией, предусмотренной гражданским законодательством в отношении «единого недвижимого комплекса».В соответствии со ст.131.1 Гражданского кодекса РФ [2] недвижимой вещью, участвующей в обороте как единый объект, может являться единый недвижимый комплекс – совокупность объединенных единым назначением зданий, сооружений и иных вещей, неразрывно связанных физически или технологически, в том числе линейных объектов (железные дороги, линии электропередачи, трубопроводы и другие), либо расположенных на одном земельном участке, если в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество зарегистрировано право собственности на совокупность указанных объектов в целом как одну недвижимую вещь.
При этом необходимо отметить, что в гражданском законодательстве подобный подход реализован в целях регламентации имущественных прав на объекты права собственности, иных вещных прав, и основан на принципах диспозитивности – предоставляя право регистрации совокупности объектов как единой недвижимой вещи.
Однако правоприменительная практика, связанная с идентификацией объектов НВОС, показывает, что зачастую уполномоченные органы государственной власти в отсутствие законодательно установленных определений понятий «неразрывная технологическая и физическая связанность», «единство назначения», критериев их определения, препятствуют регистрации объектов НВОС или актуализации сведений о них, основываясь на субъективной оценке.
Предъявляются требования по отдельным объектам хозяйственной деятельности, не оказывающим существенного воздействия на окружающую среду (например, офисные (административные) здания, склады, общежития сотрудников (вахтовые поселки), по их «присоединению» к эксплуатируемым тем же юридическим лицом объектам НВОС других категорий, что нарушает принципы равноправия и справедливости.
Так, самостоятельный офисный центр в населенном пункте, как правило, относится к объектам НВОС III или IV категории. Если же в аналогичном по назначению и степени воздействия на окружающую среду здании работают специалисты предприятия, имеющего производственные объекты, относящиеся к I категории, то в случае постановки на государственный учёт «единого объекта НВОС» административное здание будет в составе объекта I категории, и к нему будет применяться соответствующее регулирование.
Данное положение усугубилось после 01.09.2022 в связи с вступлением в силу Правил создания и ведения государственного реестра объектов НВОС, утвержденных постановлением Правительства РФ от 07.05.2022 № 830 [3], где предусмотрены полномочия органов государственной власти, уполномоченных на ведение данного реестра, вносить корректировку в сведения государственного реестра объектов НВОС в случае выявления на основании мнения должностного лица органа государственной власти возникновения или утраты неразрывной технологической, физической связанности или единства назначения объектов НВОС, что приведет к принудительному объединению отдельных объектов или разделению совокупности объектов НВОС.
В этой связи важно дополнительно зафиксировать право лица, эксплуатирующего объекты НВОС, самостоятельно идентифицировать свои объекты. Вывод о наличии данного права следует из положений Федерального закона «Об охране окружающей среды» и поддерживается в значительном количестве судебных решений, однако отсутствие конкретной нормы влечет возникновение споров между лицами, эксплуатирующими объекты НВОС, и органами государственной власти.
3. Термин «объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду» не отражает сущность описываемого объекта, а также привносит изначальную негативную окраску, формируя отношение к объектам как представляющим опасность, причем с учетом широты определения понятия указанное распространяется на все объекты хозяйственной деятельности, даже на такие, которые непосредственно не оказывают негативного воздействия на компоненты природной среды (некоторые объекты НВОС IV категории).
С учетом приведенных аргументов представляется необходимым внесение изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и принятые в его развитие подзаконные акты, связанные с введением взамен определения «объект НВОС» определения «объект экологического регулирования».Подобное изменение более полно отражает суть регулируемых правоотношений и конкретизирует наличие объектов не тех, которые изначально оказывают негативное воздействие, а тех, к которым должны применяться меры государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды с использованием существующих мер в части нормирования воздействия, оформления разрешительной документации и проч.
В связи с указанным предлагается следующее определение понятия «объект экологического регулирования» – объект капитального строительства или иной стационарный объект, в результате эксплуатации которого осуществляются выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух и (или) сбросы загрязняющих веществ в водные объекты в количестве (массе, объеме), превышающем установленные Правительством Российской Федерации пороговые значения, или объект, на котором осуществляется утилизация и/или размещение отходов.
Список литературы
1. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Российская газета. 2002. № 6.2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Российская газета. 1994. № 238-239.
3. Постановление Правительства РФ от 7 мая 2022 г. № 830 «Об утверждении Правил создания и ведения государственного реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду» // Собрание законодательства РФ. 2022. № 20. Ст. 3295.
